카지노 산업의 세계적 동향

 

2019년 기준으로 국내에는 외국인 전용 카지노 16개, 내국인 출입 가능 카지노 1개 등 총 17개가 있습니다. 숫자만 놓고 보면 결코 적지 않은 카지노가 있는데요. 그 시설 규모가 크지 않고 겜블링 위주로만 운영되고 있어서 복합 리조트로 발전 및 변화하고 있는 세계 카지노 산업의 움직임을 반영하지 못하고 있다는 지적입니다.

카지노 산업의 전 세계적 흐름은 이미 1990년대 말과 2000년대에 들어오면서 과거의 단순 겜블링 중심에서 벗어나 가족 및 일반 대중 관광객을 대상으로 한 여가, 컨벤션, 테마파크, 리조트 중심의 볼거리와 즐릴 거리를 동시에 제공하는 복합시설로 변모하고 있으며, 최근에 들어와서는 복합리조트 중심의 종합 엔터테인먼트 산업으로 진화하고 있습니다.

특히 2000년대 초부터 국가 간, 카지노 업체 간의 경쟁이 본격적으로 심화되면서 세계 각국, 특히 동아시아 지역의 주요 국가들은 관광산업 육성정책의 일환으로 카지노 산업의 합법화 대열에 합류하여 정부 주도로 막대한 자금을 투자하고 카지노의 대형화, 테마화, 차별화 등을 모색하면서 카지노 산업의 경쟁력을 강화하기 위해 노력하고 있는데요.

이런 세계적 흐름과 각국의 노력에 의해 카지노 산업에 대한 인식은 점차 사행산업에서 관광산업의 일환으로 변모해가고 있으며, 카지노 산업은 이제 관광산업의 중요한 분야로 자리매김하면서 관광객을 유인하는 촉매제가 되고 있습니다.

2. 국내 카지노 산업 관련 법제

(1) 연혁

카지노 산업 관련 국내 최초의 법률은 <복표 발행 현상 기타 사행행위 단속 법>으로 1961년 11월에 제정되었습니다. 동 법률에서는 카지노를 '사행행위 영업'으로 규정하였으나 1962년 9월 동법의 개정을 통해서 외국인을 상대로 하는 오락 시설로서 외화 획득에 기여할 수 있다고 인정될 때에는 이를 허가할 수 있도록 함으로써, 국내 카지노 설립의 근거 및 법적 장치가 되었습니다. 이를 바탕으로 1967년 인천 올림포스 호텔과 주한미군에 외국인 관광객을 위한 카지노가 최초로 설립되었고, 이듬해인 1968년에는 서울 쉐라톤워커힐 호텔에 주한 외국인 및 외국인 관광객을 위한 전용 위락시설로서의 카지노가 개장되었습니다.

당시까지 카지노에 내국인의 출입을 허용하던 것을 1969년 6월 동법의 개정을 통해 카지노에서 내국인을 상대로 사행행위를 할 경우에 해당 카지노에 대해 영업행위 금지 또는 허기쉬소 등의 행정조치를 취할 수 있도록 하여 사실상 내국인의 카지노 출입을 제한하는 법적 근거를 마련했습니다.

이후 국내 카지노 산업은 기존의 <복표발행현상기타사행행위단속법>이 1991년 3월에 <사행행위등규제및러벌특례법>으로 법명이 변경되었지만 계속해서 '사행행위 영업'의 일환으로 규정되어 지방경찰청의 관리 아래 규제 중심으로 운영되어 왔습니다. 1994년 카지노 사넝ㅂ이 문화체육부로 이관되고 카지노 산업이 관광 산업의 발전과 외화 획득 및 외국인 관광객 유치에 미치는 효과 및 기여도를 고려하여 1994년 8월 <관광진흥법>의 개정을 통해 카지노 산업을 관광 사업 및 관광활동으로 분류해 규정하기 시작하면서 <관광진흥법>은 카지노업 허가 및 관리 감독의 기본법으로 작용해오고 있으며, 여행업, 관광숙박업, 관광객 이용시설업, 국제회의업, 유원시설업, 관광 편의시설업과 함께 관광진흥을 위한 산업의 하나로서 역할을 하고 있습니다.

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1995년 12월에 <폐광지역개발지원에관한특별법>이 제정되고 강원도의 폐광지역인 정선, 태백 인근 지역에 내국인의 출입이 가능한 카지노를 설립할 수 있는 법적 근거가 마련되면서 이를 기반으로 2000년 10월 말에 내국인의 출입이 허용되는 카지노인 '강원랜드'가 최초로 개장했습니다. 이를 통해 국내 카지노 산업은 이원적 구조를 띄게 되었으며, 이러한 강원랜드에 대한 내국인 출입허용 등의 특례가 보장되는 한시법은 2025년까지 계속될 예정입니다. 그러나 2007년 9월 사행산업통합감독위원회법>에 따라 2007년 9월 국무총리 소속의 사행산업 통합감독 기구가 발족하면서 카지노 산업을 사행산업으로 바라보고 규제를 가하고 있는 상황입니다.

이외에도 2004년 <제주도국제자유도시특별법>의 개정을 통해 카지노 관련 조항을 추가하여 카지노의 신규 진입을 완화하였으며, 2004년에 제정된 <기업도시개발 특별법>, 2007년 <경제자유구억의 지정 및 운영에 관한 특별법>의 개정, 2012년 <새만금사업 추진 및 지원에 관련 특별법> 제정 등을 통해 외국인 전용 카지노의 신규허가 및 외국인 전용 카지노사업 허갈르 가능하게 했고, 2015년 크루스산업법의 제정을 통해 선상 카지노 허가 관련 업무를 추가했습니다.

(2) 관광진흥법

국내에서는 카지노를 합법으로 인정 및 운영하고 있으나 카지노 산업과 관련한 별도의 독립적인 법률은 부재한 상황입니다. 다만 <관광진흥법>이 카지노 관련 기본 사항을 규정하는 법으로서의 성격을 가지고 있으며 <관광진흥법 시행령>, <관광진흥법 시행규칙>, 카지노업 영업준칙 등에서도 관련 규정을 마련하고 있습니다. 관광진흥법은 특히 2000년대에 들어서면서 여행업, 관광숙박업, 관광객 이용시설업, 국제회의업, 유원시설업, 관광 편의시설업과 함꼐 카지노업을 관광사업의 한 종류로서 명확히 하고 이에 대한 허가 관련 규정의 기반을 공고히 하고 있습니다. 이밖에도 1996년 8월 <관광진흥개발기금법>의 개정을 통해 카지노 사업자의 납부금을 관광진흥개발기금에 포함시키는 등 동 법령을 카지노 사업자에게도 적용했습니다. 이에 따라 카지노 사업자는 총매출 액의 100분의 10 범위에서 일정 비유렝 해당하는 금액을 <관광진흥개발기금법>에 따른 관광진흥을 위한 개발기금으로 납부해야 하는 의무를 부담하고 있습니다. 이후 <관광진흥법>은 허가요건, 시설 기준 등에 대해서만 일부 개정이 이루어졌으나, 카지노 매출액 및 이용객 수의 증가와 주요 극가에서의 카지노 산업에 대한 기조 변화, 복합리조트 조성을 투자 및 노력 등 최근 전 세계적인 카지노 영업 방식의 변화 및 추세를 반영한 법률 정비 및 개선의 목소리가 높아지고 있는 상황입니다.

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(3) 기타 카지노 산업 관련 특별법

카지노 산업은 원칙적으로는 형법상 금지된 행위임에도 불구하고 관광산업의 발전, 세수 확보, 지역 경제 활성화 등의 목적을 위해 모법인 <관광진흥법> 이외에도 여러 특별법을 통해 카지노를 허용하고 있으며, 이런 특별법들의 제정 내지 개정을 통해 <관광진흥법> 상의 카지노 관련 규정들에 대한 특례 조항, 예외적 우선 적용 사항 등을 인정하고 있습니다. 이런 관광진흥법 카지노업 특례의 대표적인 법률로는 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법, 제주특별자지초 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법, 기업도시개발특별법, 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법, 기업도시개발특별법, 새만금사업 지원 및 추진에 관한 특별법, 폐광지역개발지원에 관한 특별법, 크루즈 산업 지원 및 육서엥 관한 법률 등이 있습니다.

내국인 출입 가능 카지노인 이른바 오픈 카지노에 대해서는 폐광지역개발지원에 관한 특별법에서 규율하고 있고, 제주 지역의 카지노의 경우 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법>에 따라 인 허가를 규정하고 있으며, 경제자유구억 지정 및 운영에 관한 특별법, 기업도시개발특별법 등에서 외국인 전용 카지노에 대한 인 허가를 규정하고 있습니다.

원래 카지노 산업은 기본적으로 관광진흥법에 의해 규율되고 문화체육관광부 장관이 정하는 바에 의하도록 되어 있지만, 제주특별자치도의 경우 제주특별법과 조례를 통해 카지노 산업을 규제하는 권한을 제주특별자치도와 제주특별자치도 지사에게 속하도롣 규정함으로써 육지와 제주특별자치도에 적용되는 카지노업 관련 법체계가 상이한 것으로 평가되고 있습니다. 물론 제주특별자치도의 경우에도 관광진흥법을 근간으로 하여 카지노의 허가권과 관리 감독권이 분리되어 있는 국내 카지노 산업에 대한 법적 규율 체계의 큰 틀을 준수하고 있지만, 제주특별법에 의해 카지노에 대한 허가권은 제주특별자치도 지사에게이야 되었으며, 제주도 내 카지노에 대한 관리 감독도 제주특별자치도 카지노업 관리 및 감독에 관한 조례를 통해 도지사 소속의 카지노업 감독 기구인 카지노업 감독 위원회가 담당하고 있습니다.